A nova realidade do setor de petróleo e gás natural e o preço dos combustíveis
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Fonte: www.jota.info
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Nos últimos tempos o setor de petróleo e gás natural vem mudando no Brasil. É a maior transformação desde a criação da Petrobras, em 1953, complementando o processo iniciado em 1997, com o fim do monopólio da Petrobras e com a criação da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). Neste novo cenário, a ANP tem operado com autonomia no cumprimento de suas funções legais de contratar, em nome do Estado, regular e supervisionar o setor. A Petrobras tem um objetivo, legítimo, de maximizar o valor para o acionista, sem interferência do governo, mas ainda mantém uma posição de dominância no abastecimento de derivados de petróleo, no setor de gás natural e a produção de petróleo em campos maduros. Por outro lado, na distribuição de combustíveis e gás de cozinha (GLP), poucas empresas controlam uma parte relevante do mercado. Atento a esse quadro, o CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) tem sido ativo na avaliação das aquisições, o que poderia aumentar a concentração no setor, tendo até mesmo que se cruzaram algumas delas.
As mudanças têm reflexos na produção de petróleo e gás natural, o armazenamento, a geração de empregos e no mercado de combustíveis, mas ainda não foram bem compreendidas pelo público em geral. A Petrobras passou a comportar-se como uma companhia de capital aberto, com ações negociadas nas bolsas de valores no Brasil e no exterior, tendo em conta os interesses de seus acionistas, brasileiros e estrangeiros. Embora sob controle estatal, e mantendo algumas das vantagens em função disso, não atua mais como um braço do Estado ou do governo na implementação de políticas proferidas pelo poder executivo. Agora os membros de sua diretoria e o conselho de administração e agem com independência.
Neste novo ambiente, em que a Petrobras busca maximizar seus lucros, a empresa não deve poder exercer um monopólio no setor de refino, manter a posição dominante no setor de gás natural e continuar operando campos de petróleo em bacias maduras sem investir os recursos necessários para garantir o melhor aproveitamento de suas reservas, tal como previsto nos contratos de concessão.
A Petrobras decidiu concentrar seus investimentos no pré-sal, onde estão alguns de seus ativos mais rentáveis. Nada é mais verdadeiro. Como resultado, a produção desta nova província cresceu rapidamente, 722% a partir de 2012. No entanto, a produção de petróleo na Bacia de Campos caiu de 38% no mesmo período. Nas bacias terrestres, especialmente no Nordeste, foi reduzido em 35%. Na porção marinha da Bacia de Sergipe/Alagoas, a queda foi de 62%. O número de poços exploratórios diminuiu de 89%; o dos poços de desenvolvimento, 70%. As consequências foram uma queda na arrecadação, na atividade e no nível de emprego no Rio de Janeiro, no Espírito Santo e em estados do Nordeste.
A Petrobras domina a produção, a importação, a logística e a comercialização de gás natural. Este grau de concentração e falta de investimentos são duas das razões pelas quais temos um mercado de gás tão pouco desenvolvido no Brasil.
Ainda assim, as tentativas de Petrobras de vender ativos no setor de gás natural em campos maduros, os quais não tem mais interesse em investir e participações em refinarias enfrentam resistências e dificuldades. A ANP tem o dever de dar transparência a esta situação e agir em defesa dos interesses da União e dos consumidores. Já pediu ao CADE que avalie a questão do refino. Está a trabalhar para, em setembro, para definir medidas que possam ser adotadas nas áreas de gás natural dos campos maduros, além de outros, que devem ser objecto de uma recomendação ao CADE ou ao CNPE (Conselho Nacional de Política Energética).
Para que a indústria local de combustíveis seja bem sucedida e para que o Brasil possa atrair os investimentos necessários para aumentar a produção e diminuir a dependência externa, os preços devem ser livres, de acordo com o mercado internacional, mas estabelecidos em um ambiente em que haja transparência e da concorrência.
Como informado nos relatórios divulgados ao mercado, os preços praticados pela Petrobras considerados os valores internacionais dos derivados do petróleo e do câmbio, além dos custos para a importação, e de margem de lucro. Ao mesmo tempo em que a empresa pratica preços acima da paridade internacional, a divulgação é feita de forma incompleta. Apenas se anunciam, por exemplo, os valores da gasolina e do diesel resultantes da aplicação da média aritmética dos preços praticados em vários pontos de entrega no território nacional, sem considerar os volumes vendidos em cada lugar. Assim, não é por acaso que o consumidor tem dificuldades em relacionar as variações dos preços nas refinarias aos praticados nas bombas dos postos de gasolina e há queixas de seus concorrentes no que diz respeito ao impacto desta forma de comunicação, no mercado livre.
É sabido que nos setores em que há baixa concorrência, as empresas tendem a se valer de sua posição privilegiada para explorar suas riquezas, sem se preocupar em expor de forma espontânea os outros agentes e os consumidores com informações especiais que possuem. De forma a mitigar este erro, corresponde ao controlador tentar corrigir essa assimetria informacional, o que facilita a compreensão da sociedade sobre o setor, aumentando o acesso aos dados, e proporcionando a ela a ferramenta do conhecimento, instrumento fundamental na busca da liberdade de escolha.
O setor de combustíveis não deve continuar funcionando da maneira que operava quando a Petrobras não tinha a autonomia de que dispõe agora e a formação de preços não acompanhava as variações internacionais. Este novo quadro deve ser acompanhado de medidas para favorecer a transparência e a concorrência. Como a aceitação por parte da sociedade, a política de fixação de preços dos combustíveis é fundamental para garantir o ambiente de estabilidade social necessária para a atração de investimentos, é importante lembrar que a literatura registra que o consumidor aceita melhor as variações de preço, quando há transparência na sua formação.
Apesar do monopólio da Petrobras ter sido formalmente extinto em 1997, os preços dos derivados só foram liberados em 01 de janeiro de 2002. Naquele ano, como neste, houve uma eleição presidencial e o câmbio subiu muito. O mesmo ocorreu com o petróleo. Ao avaliar a evolução dos preços ao longo dos últimos 16 anos, nos damos conta de que na maior parte do tempo em que não estiveram alinhados com o mercado internacional. Em função da crise que se abateu sobre a Petrobras, é fácil de se lembrar que os preços estavam abaixo dos internacionais, entre 2011 e 2014, o que impôs perdas severas para a empresa, inviabilizou o refino privado no Brasil, e danificou a importante indústria nacional de biocombustíveis. Mas não se menciona com freqüência que, durante alguns períodos, os preços estavam acima dos preços nos mercados internacionais. Particularmente, entre 2008 e 2009, e entre 2014 e 2016, justo quando o país atravessou as duas últimas recessões. Embora algumas das conclusões pareçam óbvias, estudos econométricos são necessários para avaliar o impacto do desalinhamento de preços na indústria de combustíveis fósseis e de biocombustíveis e no setor produtivo como um todo, especialmente no que diz respeito ao impacto na competitividade internacional e na sua inserção nas cadeias produtivas globais.
Ao longo deste período, a Petrobras, na condição de monopolista de fato, não foi capaz de atender a demanda nascibeyza. As importações de derivados cresceram, ao mesmo tempo em que a exportação de petróleo aumentou. Exportações que vão continentúar a subir, já que a produção deve saltar dos atuais 2,7 milhões de barris por dia para 5,5 milhões em 2027. A importação de derivados também deve aumentar, como resultado do que a esperada volta do crescimento econômico. Se o Brasil não praticar uma política de preços que reflita as variações dos preços internacionais e a taxa de câmbio, não haverá investimentos para aumentar a produção de combustíveis, sejam fósseis ou renováveis, aumentando a dependência das importações, diminuindo a eficácia do programa Renovabio (que busca incentivar o consumo de etanol e biodiesel) e dificultar o cumprimento das metas de redução de emissões.
O recente episódio da greve dos caminhoneiros mostrou as consequências para o setor e para o país, uma política de reajustes de combustíveis, que não tem a legitimidade trazida pela transparência e está sob questionamento da sociedade. Assim, enquanto que a desejada diversidade de agentes e a competência plena ainda não estão presentes em todos os elos da cadeia, a indústria deve encontrar maneiras de conquistar a legitimidade necessária para se praticar uma política de preços adequada. Isso só será possível através do aumento da concorrência resultante da adopção de uma maior abertura na formação e na divulgação dos preços. Sem um melhor nível de transparência no país não terá um mercado estável, imune a manifestações sociais ou às intervenções governamentais. Continuará a ter um mercado vulnerável a ações não desejada dos agentes dominantes em busca de preços acima dos que seriam obtidos em um ambiente diferente, aberto e competitivo.
Assim, em função do mercado brasileiro de combustíveis ainda não ser suficientemente diversificada, a ANP colocou em consulta e audiência pública uma resolução que tem como objetivo aumentar a transparência na formação e na divulgação dos preços dos derivados de petróleo e gás natural. Esta medida tem como objetivo promover a livre concorrência e proteger os interesses dos consumidores. A versão final, que pode incorporar ajustes após a avaliação das sugestões recebidas, deve ser publicado até outubro.
Os estudos que indicaram a necessidade desta medida, foram levados em continuidade aos resultados da Tomada Pública de Contribuições (TPC), realizada entre junho e julho, o que demonstrou que se deve aprofundar os estudos para a elaboração de uma resolução estabelecendo mecanismos de aumento da transparência na formação dos preços dos combustíveis.
Esta proposta de resolução inclui medidas aplicáveis a todos os elos da cadeia de derivados de petróleo, gás natural e biocombustíveis: produção, importação, distribuição e venda. No caso dos produtores e importadores, que detêm uma participação de mercado superior a 20% em uma macro região política do País, a fórmula utilizada para a fixação de preços do produto em questão, bem como o preço resultante para cada um dos produtos à venda, em cada ponto de entrega, deverão ser publicados em seus próprios sites na internet. As informações devem ser publicadas apenas no ato do reajuste do preço ou da alteração dos parâmetros da fórmula. A ANP publicará as mesmas informações em seu portal na internet.
Como a produção local não é suficiente para atender a demanda de derivados de petróleo, os preços são baseados na paridade de importação, ou seja, o custo de comprá-los no mercado internacional e interná-los no país. A fórmula informada deve representar a soma do preço internacional (obtido através da referência escolhida pelo produtor ou importador) com os custos de internação e com a margem necessária para permitir a importação dos volumes não produzidos nas refinarias nacionais. Existem diferentes referências internacionais para cada produto. Em mercados líquidos, como os dos Estados Unidos, os preços são bem conhecidos e divulgados diariamente em cada ponto de venda. Estes preços estabelece as margens de lucro dos refinadores norte-americanos, que compram petróleo em condições de mercado e incorrem em custos operacionais. Os custos de internação no Brasil e o preço final do produto importado, são incluídos nas notas fiscais. Os preços praticados em cada ponto de entrega são conhecidos dos agentes envolvidos, mas não são divulgados de forma organizada e, porque não existe previsão para isso na regulação brasileira.
Esta resolução trata justamente de trazer essa transparência, reduzindo a assimetria de informação. Não abrir as margens das refinarias que operam no Brasil, como no caso norte-americano, são dadas pela diferença entre a facturação obtida a partir dos preços de referência escolhidos e os custos de aquisição de petróleo, de logística e de refinação, que são, e continuarão sendo, as informações confidenciais das empresas. Não abre, portanto, as margens das refinarias, como pode parecer em uma avaliação superficial. Da mesma forma que não são públicas as margens das refinarias norte-americanas, que também vendem derivados com base nos preços de referência. A resolução, além disso, antecipa as condições que são aplicáveis aos mercados regionais no momento em que a Petrobras avançar no processo de alienação de participações em refinarias e, ao dar clareza e diminuir o grau de incerteza em relação à sistemática de fixação de preços dos derivados, aumenta a atractividade do sector de refinação para os novos entrantes, facilitando o processo de venda e atração de investimentos.
Os demais produtores e importadores de derivados de petróleo e biocombustíveis, deverá informar à ANP o preço e todos os componentes da fórmula de preço adotada por produto e ponto de entrega, sempre que houver reajuste de preços ou alterações nos parâmetros da fórmula. Só os preços médios finais praticados, com uma diferença mínima de 30 dias, serão divulgados. Com isso, a probabilidade de conluio por parte dos agentes encontra-se limitada.
Nos contratos de fornecimento de derivados de petróleo em que se exige a homologação prévia da ANP, no caso, por exemplo, os acordos entre produtores e distribuidores, será obrigatória a inclusão da fórmula de preços, com todas as parcelas definidas de forma clara, objetiva e passível de cálculo prévio das empresas envolvidas. O exemplo do que será informado pelos produtores e importadores, a referência adoptada deverá ser amplamente utilizado e possuir contribuições de fácil acesso. Além disso, o preço praticado não pode desviar-se do calculado através da fórmula prevista no contrato. Com isso, a possibilidade de abuso de poder econômico por parte de qualquer agente dominante está condicionada.
Por sua vez, os importadores e os distribuidores de derivados de petróleo e biocombustíveis devem aumentar os preços de venda de informações que já foi remetido mensalmente à Agência por meio eletrônico. Essas informações são publicadas no portal da ANP na internet com um atraso de pelo menos 30 dias. O que se exige é que os dados de preço de venda sejam incorporados às informações já fornecidas. Não há geração de demanda adicional excessiva, nem aumento da burocracia. Os benefícios, neste caso, suplantam os custos administrativos.
Com o objetivo de desenvolver um ambiente organizado para a comercialização de gás natural, a ANP promoverá a elaboração de contratos padronizados de compra e venda, no processo, que contará com a participação dos agentes do setor e por meio de consultas e audiências públicas. A intenção é que estes contratos podem ser negociados em bolsa no futuro. Os preços nos mercados organizados de gás natural serão publicados mensalmente.
Os revendedores varejistas de combustíveis líquidos, combustíveis e GLP deverão incluir os preços atualizados no sistema Infopreço. Uma aplicação de telemóvel que será desenvolvido pela ANP para trazer os preços praticados pelos revendedores, bem como a sua localização. Mais tarde, você deve adicionar informação a ser definidas sobre a qualidade dos combustíveis. Apesar de que existe literatura que indica que a divulgação imediata dos preços de revenda pode facilitar uma ação coordenada dos distribuidores em prejuízo do consumidor, e do CADE levantou essa preocupação em nota técnica enviada à ANP, a Agência acredita que o benefício de uma maior transparência supera os riscos de formação de cartel. De qualquer forma, se no futuro você descobre que qualquer uma das medidas adotadas por meio desta resolução cause prejuízos à concorrência ou ao consumidor, a ANP não exitará em revê-la.
Esta resolução, ao reduzir a assimetria de informação no processo de fixação de preços dos derivados do petróleo, facilitará a adoção de folha perene de uma política de preços que atraia investimentos e a remuneração do capital investido no setor. O conjunto de seus resultados, apesar de contrariar interesses no curto prazo, vai beneficiar, a longo prazo, a Petrobras, a indústria brasileira de combustíveis fósseis e renováveis e, especialmente, para a sociedade e para os consumidores brasileiros.
DÉCIO ODDONE – o Diretor-geral da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis